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城市危房改造中责任追究的内在逻辑
(一)目前对于城市危房改造中责任追究的研究视角
**,从公共服务供给和对弱势群体保护的视角看,认为危房改造**责无旁贷。哪怕是在不少的西方学者那里,尽管认为住房应该主要由市场来配置,但也认为住房属于**不能忽视的公共服务对象。正如布莱克?莫尔指出:“虽然市场在住房分配中起到关键性的作用,是满足人们住房需要的重要手段,但住房依然如同健康、社会**、教育和社会福利服务一样属于公共服务,因为如果没有**的社会政策介入,就难以满足中低收入家庭的住房需要。”[1](p.272)国内学者赵定东指出,国家在旧城改造中不可或缺,“需要由国家利用自我的力量实现对社会弱势群体的利益保护,怎么收费危房安全检测鉴定,找深圳市住建工程检测有限公司,
张经理
*二,从城市整体规划和回归“人的城市化”的视角看,**对于决策失误应该承担责任。1961年,美国城市理论家刘易斯?芒福德在《城市发展史》一书中就提出了人本主义的城市规划论,认为城市规划应当以人为中心,城市建设和改造应当符合人的标准,注重人的基本需求、社会需求和精神需求[3](p.157)。而中国“压缩饼干式城市化”进程带来了粗制滥造,**要为这些“危房集体报复”买单。
*三,从准公共物品的视角出发,认为居民、开发商与**应共同分担责任。尤其从单位福利分房制走向市场化商品房改革之后,地产开发商对于不达标的建筑应承担起**责任人。当然,居民对居民楼也有维护和监管的责任,不得进行“野蛮装修”、“乱搭乱建”。如姜文锦、陈可石、马学广以空间生产理论为指导,认为“旧城改造过程中**、开发商、居民等各方主体共同作用于城市空间,引起城市空间使用者的置换和空间社会关系的变化”[4],因此,基于城市空间而形成的社会关系网络要共同为之而负责。
*四,借助市场化的手段,根据合同的契约精神来分担各自主体的责任。正如张剑涛指出:“旧城改造的原则和发展方向应是市场化操作,旧城改造基本依靠企业,**应当尽量少干预企业的具体市场化运作。”[5]通过借助市场化运作,明确建筑承包方和施工方的责任,让**更好地监管市场,诸如加强保管和运用好建筑维修基金,做好维护和动态监管,把危机化解于萌发期;也可以对房屋进行投保,利用社会保险来分担居民个人的损失;还可以通过租赁、产权改革等方式,向社会融资,共同承担起保护那些具有历史保护价值的**又维护昂贵的特殊建筑,如上海的石库门、北京的四合院、苏州代表江南水乡的民居等。正如万建忠对青岛市市南区劈柴院的改造模式的总结,认为其为“解决旧城区改造与历史风貌保护之间的矛盾问题找到了一条新路”[6]。
(二)城市危房改造中责任追究的研究逻辑
结合已有的研究成果,对浙江奉化塌楼事件进行深描,把不同责任主体的偏好放在事件的历史过程中,根据“事件―过程”的分析范式①,探寻有针对性的责任追究路径,可以对类似的危房整治行动提供一些借鉴。
三、城市化进程中危房事件的深层次原因透析
(一)历史原因分析:物的城市化而非人的城市化
快速的城市化进程难以确保建筑物的质量。尽管我国《民用建筑设计通则》规定重要建筑和高层建筑主体结构的耐久年限为*、一般性建筑为50年~*,但我国于20世纪八九十年代兴建的建筑只有25年~30年的寿命,而英国建筑的平均寿命达到132年,美国达到74年。为什么会出现这种状况?调查研究发现,出现这种“未老先垮”的尴尬局面源于以下三个方面。
**,在**之后,中国的城市建设进入**次热潮,为了满足城市建设和老百姓的住房需求,盲目追求速度而忽视建筑质量,那时比较牢固的钢混结构的居民小区比较少,多是比较简陋的砖混结构的小高层,或是单位厂矿帮忙建造的简易板房。这些燃眉之急的建筑具有暂时性和过渡性的特点,为未来埋下了不小的安全隐患。 *二,中国*的城市化进程是强大的行政国家推动的,传统的行政决策在城市建设规划方面缺少科学论证。过去我们在**建设方面流传一句很形象的顺口溜――“规划规划,纸上画画,墙上挂挂,不如**一句话”,导致规划比较随意,缺乏长远的通盘考虑。这些“拍脑袋决策”、“拍胸脯保证”、“拍屁股走人”的“三拍”**干部更多是从政绩出发而不是从市民的长远需求出发,追求的是建筑数量而不是质量。
*三,在急剧城市化需求之下的城市建设主体之间的责任在一开始都比较模糊,能够拿到承包项目的建筑商和施工方多是与**有千丝万缕联系的关系户。如浙江奉化坍塌的居民楼由奉化市房地产开发有限公司(注册的地址为现在奉化市国税局的办公场所,综合判断为国有企业)开发。那个时代实行单位制,多是由**或单位出资建房,都由**来兜底买单。在**的保护伞下,利益驱使下的建筑承包商偷工减料,很少考虑居民的需求,建造了大量豆腐渣工程。简言之,在城市化进程加快的驱使下,房屋供给方仅考虑把人捆在城市,放任建设粗制滥造的建筑,而没有更多考虑居民对城市的诉求,建造的是“物的城市”而非“人的城市”。
(二)**监管缺失:疏于监管,导致腐败和怠政
尽管目前危房的周期性报复有其历史客观原因,但很多历史原因也是**的行为所导致的,因而有必要总结过去**行为方式的弊病,明确界定**的责任。尽管奉化市**在塌楼事件后处理得比较及时,危机应对能力也比较得当,如成立危房处理**小组、制定相关的**文件、在全市范围展开排查和整改,但也不得不让我们追问:仅仅20年房龄的居民楼当初是如何通过验收的呢?正如律师丁金坤在追责时指出:“**,是否偷工减料,减低工程质量,是豆腐渣工程,而导致重大安全事故?*二,若是工程质量问题,验收工程的国家机关工作人员是否渎职,甚至受贿,涉嫌玩忽职守罪与受贿罪。*三,出具危楼鉴定报告的中介组织,是否实事求是?如果严重失实,造成严重后果的,也涉嫌犯罪。”[7]**启动责任倒查机制发现有三个方面的原因。
**,对建筑物的监管缺乏有能力的第三方监督。翻阅档案发现,1994年验收单位是当地质检站,核定结果是合格,施工单位象山一建内部自我评估的等级是优良。由于缺乏独立的第三方*机构的评估,导致监督问责不到位,难以确保建筑的质量,为悲剧的上演埋下了祸根。
*二,在工程评比评优中滋生不少腐败,导致**公信力的流失。在这次奉化塌楼事件中,令人匪夷所思的是塌楼的居敬小区曾被评“样板工程”。“在《奉化市锦屏街道居敬小区――宁波市环保**小区创建工作汇报材料》中这样写道:该小区开发商严格按照规范要求进行小区规划建设,多项工程荣获‘甬江杯’及奉化市优质样板工程称号。设计中本着节约用地、节约能源的原则,尽量多选择绿色建筑材料。施工时实施围栏建筑施工,围栏施工率达**……”[8]我们不得不追问这是哪个机构、依据何种标准和怎么评出来的。
*三,**不作为,对民众诉求的漠视,没有尽到“亡羊补牢”的职责。在这次奉化塌楼事件中令人气愤的是:2014年1月17日,浙江建院建设检测有限公司已经鉴定为C级危房,建议尽快加固,就在大楼倒塌**天,检测机构称房子还可以住几年,由于疏忽而导致悲剧发生。“塌楼前,居民一次又一次向当地职能部门反映大楼危象,却没有一次获得真诚回应。如果职能部门早就行动,何止于此?”[9]这种现象也常见之于报端,如济南用“胶带捆绑住民楼”的怪现象,上海、武汉等地居民楼墙体开裂而相关机构竟然称这属正常现象,等等。对于这些屡见不鲜的现象,**不能搪塞责任,也不能疏忽放任。
(三)建筑承包方:缺乏资质和躲避责任
**,20世纪80年代的建筑的施工主体多缺少专业性建筑知识,多是凭经验施工。当时专业化程度高的房地产商很少,建筑承包商多是农民包工头,带领一帮农民工成为城市建设的主力军,脱下“泥裤腿”,被赶上“脚手架”,建筑要求的标准简单照搬,也多是凭经验建造,导致他们的**难以保证,甚至有不少包工头被利润熏心,偷工减料,制造了不少豆腐渣工程。这也使得我国目前各地普遍出现“危房井喷”现象。
*二,建筑承包方与**之间的关系紧密,寻求**的保护伞。开发这次奉化坍塌居民楼的奉化市房地产开发有限公司尽管有奉化市大桥镇城市综合开发公司、奉化市经济发展公司和奉化市散装水泥办公室三家法人股东,但注册地址为奉化市国税局的办公场所。因此,综合判断该公司应属于国有企业。进一步深入调查发现,奉化市大桥镇城建综合开发公司投资的住房曾经出现过坍塌,即2009年9月5日锦屏街道的南门社区西溪路5栋*2单元西侧发生的倒塌。为什么同一街道同一开发商已经发生过塌楼事件但仍不引起高度重视、进行及时有效的整改而酿成更大悲剧呢?为什么建筑承包方能够一直躲避责任呢?这次事件暴露的是**与建筑承包方之间利益纠缠、权责不清。